12 июля, 2007

Заказ вооружения: новые времена

К 2003 г. родилась концепция "единого государственного заказчика вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ)". Несколько лет эта концепция оставалась на бумаге. Время от времени слова о необходимости ее реализации произносились с высоких трибун. На деле же почти ничего не менялось.

При этом витавшие в воздухе идеи о коренной реорганизации военной системы заказов, обрастая, как водится, различными слухами, явно не способствовали повышению эффективности деятельности и устойчивости системы заказов, уже потерявшей к этому времени значительную часть квалифицированных кадров.

В практическую плоскость вопрос о формировании системы единого военного заказчика был переведен только с появлением директивы министра обороны Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № Д-64. Согласно этому документу главными задачами создания системы единого заказчика являлось рациональное распределение и централизованное использование ассигнований, выделяемых на оснащение армии и флота с учетом важности стоящих перед ними задач.

Одной из первых публикаций на эту тему была появившаяся 6 декабря 2005 г. в газете "Известия" статья начальника вооружения Вооруженных сил - заместителя министра обороны РФ по вооружению Алексея Московского "Оборонно-промышленный комплекс не должен быть обузой для госбюджета".

В статье декларировалось, что в рамках выполнения решения Совета безопасности РФ завершается комплекс мероприятий по созданию к 1 января 2007 г. в Минобороны РФ единой системы заказа, размещения, реализации и финансирования государственного оборонного заказа.

Алексеем Московским - одним из главных идеологов реформы - так определялись ключевые направления реформы системы заказов. Во-первых, ликвидировалось право главнокомандующих видами Вооруженных Сил, командующих родами войск, начальников главных и центральных управлений министерства обороны самостоятельно осуществлять заказ необходимой им техники. Во-вторых, в министерстве обороны возникал некий единый орган заказов и поставок ВВСТ, централизовавший функции гособоронзаказчика по закрепленным видам техники, обеспечивающий единство планирования, позволяющий реализовывать единую ценовую политику.

Общий уровень загрузки предприятий оборонки составляет сегодня всего лишь от 20 до 40%.
Фото: Леонид ЯКУТИН

В рамках реализации этой концепции в министерстве обороны прошли большие организационные изменения и кадровые перестановки. По понятным причинам не будем давать точные структуры и названия управлений. Для понимания идеологии этих изменений и возникшей в результате ситуации достаточно и примерной схемы.

Главой системы - "единым государственным заказчиком" - стал начальник вооружения Вооруженных Сил - заместитель министра обороны РФ по вооружению. Некоторым реформам (скорее косметическим, чем принципиальным) подвергся и бывший аппарат начальника вооружения Вооруженных Сил. Теперь он стал называться не очень вразумительно: управление начальника вооружения Вооруженных Сил. Появились должности начальника управления начальника вооружения Вооруженных Сил и его заместителей (названия, с точки зрения норм и правил русского языка, безусловно, резали слух).

В состав нового управления начальника вооружения вошли (после незначительного переформирования) управления, ранее составлявшие основу старого аппарата. Основными из них являются управление планирования НИОКР и управление планирования серийных поставок. Условная структура нового управления начальника вооружения показана на рисунке 1. Интересно отметить, что даже из этой структуры только часть управлений и служб вошла в штат центрального аппарата министерства обороны, на который распространяются льготы и надбавки, положенные государственным служащим. То есть сразу было заложено разделение на "черную" и "белую" кости, оплата труда которых отличается очень существенно.

Тогда же управление, занимавшееся перспективными технологиями, и управление, планировавшее разработку и поставки элементной и компонентной базы для разрабатываемых и эксплуатируемых образцов техники, были резко сокращены и объединены под новым названием.

Это был тот случай, когда вместе с водой выплеснули ребенка. Именно вследствие этого министерство обороны окончательно потеряло контроль за деятельностью и влияние на действия предприятий электронной, электротехнической промышленности и др., ранее обеспечивавших армию требуемыми микросхемами и прочими компонентами (вплоть до реле и конденсатора). Именно после этого решения вновь поднялся вал произвольного снятия с производства компонентной базы, по коммерческим причинам не выгодной владельцам этих предприятий, как это уже было в 1990-х гг. Например, ключевые предприятия в г. Зеленограде фактически переориентированы их владельцами на выпуск низкотехнологичной, но массовой коммерческой продукции. Поэтому вновь возникли серьезные проблемы при разработке новой техники и при эксплуатации вооружений в войсках.

Одновременно из видов Вооруженных Сил, родов войск, главных и центральных управлений министерства обороны, ранее самостоятельно осуществлявших заказ необходимой им техники, были изъяты соответствующие управления и переданы в аппарат единого заказчика. При этом, как водится, не преминули их вновь сократить, на этот раз под лозунгом борьбы с "параллелизмом и дублированием". И большинство из них в штат центрального аппарата не попало. Принципиальная структура заказывающих управлений показана на рисунке 2.

Упомянутое "изъятие" заказывающих управлений и служб вызвало целый ряд негативных последствий. Оказалась разорванной система ответственности за результаты создания новых образцов вооружения. Ведь головные научно-исследовательские институты, обосновывавшие облик и основные характеристики перспективного вооружения, остались в своих видах Вооруженных Сил. Там же остались и бывшие научно-технические (ныне - военно-научные) комитеты, обосновывавшие военно-техническую политику своих главкоматов.

При этом существенная часть работы, которую выполняли в видах Вооруженных Сил заказывающие управления (в основном организационно-плановой) не была передана в аппарат единого заказчика. Видам Вооруженных Сил не оставалось ничего другого, как создать новые подразделения для выполнения этой работы. Естественно, эти подразделения, слабо укомплектованные специалистами и оторванные от непосредственного общения с промышленностью и полигонами, до сих пор не могут выполнять свои обязанности с требуемым качеством.

Таким образом, вопреки ранее озвученным обещаниям, создание в министерстве обороны системы единого заказчика не привело к сокращению численности заказывающих служб. Просто это было замаскировано за счет разделения их подчиненности. Зато пострадала система распределения ответственности.

Практически ликвидированы и остатки созданного в рамках системы программно-целевого развития вооружения механизма контроля расходования денежных средств. Фактически единственное, что было реализовано в полном объеме, так это концентрация финансовых потоков, предназначающихся на оплату государственного оборонного заказа, в руках одного лица - заместителя министра обороны по вооружению.

Хорошо это или плохо? Если верить словам, то хорошо. Но даже самый поверхностный анализ показывает, что хорошо-то не слишком. Ранее уже отмечалось, что в конце 1980-х - начале 1990-х гг. объективно были сформированы зачатки коррупционности в системе заказа вооружения. В новой структуре военных заказывающих органов объективно нет независимого органа, способного пресечь это явление. И результаты налицо.

Победные заявления об улучшении ситуации в деле перевооружения и переоснащения армии, мягко говоря, не вполне соответствуют действительности. В прошлом году (первом году деятельности единого заказчика) - на фоне очередного крупного увеличения ассигнований на закупку оружия и военной техники - проблема стала особенно очевидной. Объем средств на закупку оружия и военной техники с 2002 по 2006 гг. вырос почти в три раза - с 80 до 237 млрд. рублей. В 2007 г. он увеличится еще на 25% (до 302 млрд. рублей). Но такой рост расходов совершенно несопоставим с темпами реального перевооружения и переоснащения армии.

Так, например, размер гособоронзаказа в 2006 г. почти в полтора раза превысил годовой объем экспорта российских вооружений. Однако поставки, например, современных истребителей Су-30МК и их модификаций в Индию, Китай, Малайзию исчисляются десятками штук в год, а российским ВВС - единицами. Картина по другим видам техники совершенно аналогична.

Главные причины такого положения дел достаточно очевидны. Первая причина - неэффективное использование средств. Счетная палата РФ констатирует, что с 1999 по 2005 гг. общая сумма финансовых нарушений в сфере закупок вооружения составляет 15,8 млрд. руб. Если перевести эту фразу на обычный язык и говорить честно, то преобладающая часть денег попросту разворовывается.

Другая, не менее важная, причина - структура единого военного заказчика потеряла контроль над ценообразованием на продукцию военного назначения для российской армии. Накатывающееся завышение цен имеет не только коррупционную составляющую. Более того, не она является определяющей. Здесь проявились более сложные, системные причины. И потому ситуация гораздо более тревожна, чем может казаться со стороны.

Дело в том, что общий уровень загрузки предприятий оборонки составляет сегодня всего лишь от 20 до 40%. В мировой экономике этот показатель является близким к оптимальному, но при одном условии - если остальные мощности загружены продукцией гражданского назначения. На многих же оборонных предприятиях ОПК России этого нет. В итоге накладные расходы по содержанию до 80% "пустующих" мощностей ОПК включаются в себестоимость продукции военного назначения, что и вызывает рост цен на ВВСТ. Поэтому дело дошло до того, что министерство обороны по ряду позиций приостановило подписание контрактов с промышленностью на выполнение гособоронзаказа 2007 г.

Сегодня министерство обороны во многом утратило контроль за деятельностью и влияние на действия предприятий электронной и электротехнической промышленности, ранее обеспечивавших армию требуемыми микросхемами
Фото: Леонид ЯКУТИН

Здесь, в частности, проявились последствия излишней и потому ошибочной, на наш взгляд, централизации управления военными представительствами, осуществленной в рамках формирования аппарата единого заказчика. Пока военные представительства подчинялись непосредственно заказывающим управлениям, в интересах которых они действовали, уровень координации работы был достаточным, чтобы преодолевать проблемы нерациональных по организации и составу коопераций, следствием чего и является столь низкий уровень загрузки гособоронзаказом. Теперь же военные представительства выведены из-под заказывающих управлений и сформировано централизованное управление военных представительств, которое весьма далеко от интересов заказа конкретных работ.

Отсюда же и проблемы перманентного снижения качества разрабатываемого и производимого ВВСТ. В последние годы "Рособоронэкспорт", торгующий нашим оружием, с тревогой констатирует неуклонное снижение его качества. И не нужно думать, что это касается только экспортируемой техники, а качество вооружения, поставляемого в нашу армию, выше. По имеющимся оценкам, на цели технологического перевооружения ОПК до современного уровня нужно порядка 140 млрд. рублей в год. Сейчас же на эти нужды тратится в пять раз меньше. Очевидно, что оборонные предприятия без помощи государства самостоятельно не справятся с модернизацией. Но финансовые ведомства постоянно блокируют даже обсуждение этого вопроса, полагая, что оборонные предприятия должны сами изыскивать необходимые средства. Но таких средств нет даже у предприятий, постоянно экспортирующих вооружения. А таких к тому же единицы или небольшие десятки из почти полутора тысяч. При дальнейшем отсутствии государственной поддержки технологической модернизации предприятий последствия для ОПК могут быть самыми плачевными.

Конечно, проблема качества в значительной степени обусловлена кадровыми и социальными проблемами оборонных предприятий (уход ведущих специалистов, рост среднего возраста и связанное с ним снижение уровня квалификации работников, износ основных фондов и др.), в основном связанными с последствиями 1990-х гг. Но свою лепту внесли и отсутствие государственной технической политики и не до конца продуманные реформы аппарата заказчика.

Как уже отмечалось ранее, серьезную негативную роль в процессе снижения качества ВВСТ сыграло и включение "Основных направлений развития вооружения и военной техники" разделом в Государственную программу вооружения. Оказались упущены ориентиры, определяющие требуемый технический уровень ВВСТ и направления работ по их созданию, обоснование рационального типажа, требуемого научно-технического и конструктивно-технологического уровня вооружения, требуемого уровня его боевых (тактико-технических) характеристик на 15-летнюю перспективу.

Проблемы качества продукции ОПК в значительной степени обусловлены кадровыми и социальными проблемами оборонных предприятий (уход ведущих специалистов, рост среднего возраста, снижение уровня квалификации работников).
Фото: Леонид ЯКУТИН

Снижение координирующей роли военных представительств и тематических заказывающих управлений во многом являются причиной того, что, по данным Федеральной налоговой службы, 170 из 198 стратегических предприятий, имеющих признаки банкротства, - это предприятия ОПК. В отношении 150 стратегических предприятий и организаций налоговыми органами вынесены постановления о взыскании задолженности за счет их имущества.

Эти данные свидетельствует о том, что для реформы военной системы заказов ее авторами и идеологами было выбрано, мягко говоря, не лучшее время. С одной стороны, реструктуризация оборонной промышленности еще не была завершена. Не были отработаны условия хозяйствования новых интегрированных структур. Не завершилась их внутренняя реструктуризация, необходимая для обеспечения приемлемого уровня экономической эффективности. С другой - полностью изменена структура системы заказов, причем не во всем удачно. Поэтому серьезный рост расходов на оборонную промышленность фактически стал скрытой формой субсидирования неэффективных производств. Эти же причины привели и росту коррупционного потенциала отрасли.

Тезис о непродуманности реформы системы заказа ВВСТ подтверждает и тот факт, что в Минобороны создана рабочая группа по анализу функций структур ведомства. Как заявил министр обороны Анатолий Сердюков, создать ее пришлось в основном из-за возникшей путаницы, связанной с реформой гособоронзаказа.

Понимание нарастания негативных явлений в оборонно-промышленном комплексе страны в целом, видимо, к этому времени достигло и руководства страны. Оно начало принимать активные меры по демпфированию этих явлений и созданию условий для нормализации работы оборонно-промышленного комплекса. В марте 2005 г. Президент РФ Владимир Путин подписал указ "О Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ". Возглавил ее заместитель председателя Правительства РФ - министр обороны (ныне - первый заместитель председателя Правительства РФ) Сергей Иванов, а его первым заместителем в ранге федерального министра стал генерал-полковник Владислав Путилин.

Очевидно, что именно ему предстояло взять на свои плечи основную организационную и техническую работу в новом ведомстве. Никто из высших руководителей существующей системы заказа и поставок ВВСТ в ВПК не вошел и это симптоматично. Следует полагать, что президент и Сергей Иванов таким образом застраховались от возможности заражения ВПК вирусом коррупции, о распространенности которого в существующих заказывающих органах не говорит только ленивый.

Следует отметить, что выбор и кандидатур руководителей нового ведомства далеко не случаен. Если вопрос с Сергеем Ивановым в целом понятен, то о Владиславе Путилине необходимо сказать несколько слов.

Последние годы службы генерал-полковник Путилин был начальником главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба, а перед этим - начальником организационно-мобилизационного управления главного штаба РВСН. Эти должности очень тесно связаны с вопросами оснащения войск вооружением, военной и специальной техникой. Кроме того, и это также крайне важно, на этих должностях Владиславу Путилину приходилось много заниматься вопросами мобилизационной готовности (в том числе мобилизационной подготовки промышленности). После ухода из Вооруженных Сил он продолжал работу примерно по этой же тематике в Минэкономразвития в должностях заместителя министра и начальника департамента.

Если же учесть его предшествующий опыт работы в аппарате ЦК КПСС и военную службу, то, пожалуй, Владислава Путилина следует относить к числу немногих действительно сильных и подготовленных специалистов в высшем государственном аппарате по управлению промышленностью.

К концу 2006 г. аппарат новой Военно-промышленной комиссии был в основном сформирован и она приступила к активной работе. Таким образом, в стране в области оборонно-промышленного комплекса образовалась новая ситуация, отдаленно напоминающая то, что было во времена СССР. Однако новая ситуация имеет принципиальные отличия. Во-первых, теперь Военно-промышленная комиссия не имеет директивных прав в отношении предприятий и федеральных органов государственной власти. Во-вторых, ей не дано право самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами, выделяемыми на оборону страны. В-третьих, если "старая" ВПК опиралась на четкую систему управления государством, то теперь необходимо решать вопрос о ее роли и месте в новой структуре государственного управления, без чего о работоспособности ВПК говорить не приходится. Понятно только, что возврат к старым формам и методам невозможен.

Надо полагать, что пониманием этого обстоятельства и вызвано решение о создании при ВПК федерального агентства по закупкам вооружений, военной и специальной техники. Эта структура численностью примерно 1100 человек начнет работу с 1 января 2008 г. и будет укомплектована исключительно гражданскими специалистами. После этого заказ ВВСТ окончательно перестанет быть внутренним делом "силовых" министерств и ведомств и перейдет под государственный контроль. За силовыми ведомствами останется только определение номенклатуры заказываемого ВВСТ. Показательно, что, несмотря на активные попытки, ни одному из руководителей ведомственных заказывающих служб не удалось войти в руководство и этим агентством.

Однако руководители нового федерального агентства при его формировании столкнутся с серьезными кадровыми проблемами. Точнее - с отсутствием в стране квалифицированных кадров заказчиков.

Ранее мы уже упоминали, что в заказывающих управлениях работают специалисты уникального профиля. Для них является обязательным знание не только и даже не столько правил бюрократической работы (что важно само по себе), но и целый ряд специфических знаний.

Так, заказчик должен быть профессионально подготовлен в курируемых областях науки и техники, чтобы иметь возможность правильно оценивать предлагаемые инженерные решения для создания новых образцов ВВСТ. Он должен ориентироваться в технологиях разработки и производства, понимать экономику этих процессов, равно как и экономику предприятий. Заказчику требуются знания в области организации и ведения научной работы, чтобы правильно оценивать перспективы развития ВВСТ и поступающие от войск предложения по созданию перспективных образцов. И это далеко не полный перечень необходимых знаний.

В былые времена в заказывающие управления набирали людей из военных научно-исследовательских институтов, с испытательных полигонов, из военных представительств, лучших специалистов по эксплуатации вооружения из войск. Существовали в военных вузах специальные учебные программы для переподготовки и повышения квалификации заказчиков. При всем этом специалист заказывающего управления начинал чувствовать себя уверенно только через 3-5 лет предметной работы.

Поэтому-то столь опасен массированный отток таких специалистов вследствие непродуманных реформ. Немногие оставшиеся в системе заказов по-настоящему опытные специалисты в один голос констатируют резкое падение уровня подготовленности молодых работников и их готовности решать возникающие проблемы, вследствие чего падает уровень квалификации заказывающих управлений в целом.

Сегодня перечисленные источники подготовленных специалистов существенно иссякли, да и уровень квалификации в них заметно снизился. О вузовской подготовке и говорить не приходится. Приход же в ключевое звено системы заказов - федеральное агентство по закупкам ВВСТ - неподготовленных людей приведет к параличу всей системы. А если всерьез рассматривается, что в этом агентстве будут работать только экономисты и финансисты (подобная кадровая установка периодически озвучивается), то последствия будут самые трагические. О перевооружении российской армии можно будет забыть, что называется, всерьез и надолго.

Что касается функций надзора и контроля в оборонно-промышленной области, то его по-прежнему будет выполнять Федеральная служба по гособоронзаказу. По всей видимости, она также перейдет под эгиду ВПК. Более того, с 1 апреля 2007 г. к контролю за закупками вооружений подключилась еще и Федеральная антимонопольная служба. Остается надеяться, что этот тройной контроль будет способствовать более рациональному распределению расходов государства на закупку вооружений и повышению эффективности использования выделяемых средств.

Таким образом, за последние годы в стране создана структура новой организации государственного управления ОПК, которая обобщенно показана на рисунке 3.

Что же в итоге получается? Воссоздается, наконец, некая вертикаль управления оборонно-промышленным комплексом, которая будет владеть всей полнотой информации о выполняющих гособоронзаказ предприятиях и ходе его выполнения. Более того, восстанавливается ответственность этого органа за состояние дел. Это не может не радовать. Однако до конца не ясны важнейшие вопросы восстановления единой ответственности по всей вертикали.

Так, головные военные НИИ - основные органы обоснования облика перспективных образцов ВВСТ - остались в подчинении видов Вооруженных Сил и родов войск, т.е. в стороне от политики заказов. Да и сами виды и рода войск - главные потребители техники - также оказались в позе отстраненности. Речь ни в коем случае не может идти о каких-то их переподчинениях. Отрывать институты от войск, плотью от плоти которых они являются, нельзя ни в коем случае. Однако установить для НИИ подобающее место в новой системе заказов просто необходимо (равно как и войскам). Все должны нести свою долю ответственности в рамках выполнения общего дела.

Сейчас идет много разговоров о Государственной программе вооружения до 2015 г. При этом эпитеты употребляются в основном в диапазоне от оптимистичных до восторженных. Тем не менее, позволим утверждать, что до тех пор, пока Основные направления развития ВВСТ на 15 лет не станут вновь самостоятельным и основополагающим документом в системе программно-целевого развития вооружения, разработка собственно Программы вооружения не будет опираться на объективное понимание перспектив и останется преимущественно декларативным документом.

Для улучшения обоснованности программных решений также следует серьезно поднять статус военно-научных комитетов как основных органов обоснования единой военно-технической политики и разработки Основных направлений развития ВВСТ. Их статус третейских судей между войсками, военной наукой и заказчиками, как это и было ранее, должен обеспечить объективность, реализуемость, экономичность программы вооружения, поставить серьезные преграды коррупционным проявлениям.

На войска обязательно должна быть вновь возложена функция контроля хода разработки и испытаний новых образцов ВВСТ. Ранее это осуществлялось через руководство начальниками заинтересованных родов войск комиссиями по рассмотрению эскизных и технических проектов, по проведению государственных испытаний и включение в состав комиссий их представителей. Этот опыт сугубо позитивен, потому что именно войска наиболее заинтересованы в получении оружия, максимально отвечающего их боевым задачам. Не в их интересах давать послабления тем, кто "не сумел сделать то, что надо, а пытается сдать то, что получилось".

Крайне важно сформировать работоспособное федеральное агентство по закупкам, что будет непросто сделать ввиду острого дефицита квалифицированных кадров, и правильно наделить его полномочиями, ни в коем случае не ограничивая деятельность агентства только финансово-экономическими вопросами.

И, конечно, жизненно необходимо целенаправленно помочь оборонным предприятиям преодолеть трагические последствия 1990-х гг. Вот тогда система управления и программно-целевого планирования развития ВВСТ замкнется и сможет работать на конечный результат - безопасность страны. Очень хочется надеяться, что начатое дело воссоздания государственной системы программно-целевого развития вооружения не ограничится очередным переключением финансовых потоков.