5 мая, 2009

Заказ вооружения по-советски (2)

Продолжение. Начало в № 1 от 2007 г.

Военные НИИ выполняли основной объем работы по обоснованию вариантов развития войск, их оснащению новым вооружением и по комплексному обоснованию требований к типажу и характеристикам перспективных видов техники.

Промышленные организации в основном оценивали реализуемость предложенных образцов вооружения и военной техники с точки зрения предлагаемых сроков их создания, объемов ассигнований и технологических возможностей, а также возможных объемов серийного производства.

В ходе работы выявилось, что в системе Минобороны (да и в целом в системе программно-целевого планирования) не хватает научного органа, способного обобщать предложения видов Вооруженных Сил и родов войск, НИИ, КБ и заводов и балансировать их в рамках выделенных ассигнований и располагаемых производственных мощностей промышленности.

1990-е гг. предопределили массу сегодняшних научно-технических, экономических и социальных проблем оборонно-промышленного комплекса России - от неуклонного старения работников до высокой текучести молодых кадров.
Фото: Леонид Якутин

Поэтому одним из первых решений только что назначенного Министром обороны СССР Д.Ф. Устинова, создателя и многолетнего руководителя Комиссии Президиума СМ СССР по военно-промышленным вопросам, прекрасно представлявшего истинное положение дел в военно-промышленном комплексе Советского Союза, было решение о создании специального научно-исследовательского института Министерства обороны.

Создание этого института должно было повысить качество научного (тактико-технико-экономического) обоснования предложений в Программу вооружения и Основные направления развития вооружения и военной техники и обеспечить надежное функционирование всей системы программно-целевого планирования.

Начальником вновь созданного института был назначен доктор технических наук профессор генерал-лейтенант И.М. Пенчуков, ранее возглавлявший один из НИИ Войск ПВО, им же в свое время созданный. Так на долю этого человека выпала уникальная задача: сформировать два НИИ Минобороны. Ни до, ни после такого не случалось.

Выбор начальника института был не случаен. Д.Ф. Устинов хорошо знал И.М. Пенчукова по исследованиям и работам в области ракетно-космической обороны. Важность этих работ, всегда находившихся на переднем крае науки и техники, для безопасности страны всегда оценивалась очень высоко, и потому ход их проведения контролировал Д.Ф. Устинов лично. В частности, он неоднократно заслушивал доклады И.М. Пенчукова по обоснованию перспектив развития систем противоракетной и противокосмической обороны, предупреждения о ракетном нападении и контроля космического пространства, знакомился с результатами исследований, бывал на испытаниях и на объектах. Поэтому Д.Ф. Устинов высоко ценил знания, организаторские способности Ивана Макаровича и его умение аргументировано отстаивать свою точку зрения.

Как показали последующие годы, кандидатура начальника столь ответственного института оказалась наилучшей из всех возможных. И.М. Пенчуков сумел за очень короткое время не только сформировать институт, но и создать в нем научные коллективы и необходимую научно-методическую базу, обеспечивавшие качественное решение весьма непростых задач. Многие из них вообще ставились впервые в практике.

Выстроенная таким образом система разработки и научного обоснования Программы вооружения и Основных направлений развития вооружения и военной техники просуществовала в практически неизменном виде до развала СССР.

Она обеспечивала качественное обоснование и формирование всей гаммы программных документов (исходных данных по противнику и своим войскам, планов научно-технических прогнозов, фундаментальных и прикладных поисковых исследований в интересах обороны страны, Программы вооружения и Основных направлений развития ВВТ).

Помимо всего прочего, система имела высокую транспарентность, позволяла четко осуществлять распределение бюджетных средств по строкам оборонного заказа и контролировать их расходование.

Четкое построение системы позволяло своевременно формировать необходимые научно-технические и конструкторско-технологические заделы, обеспечивавшие создание и производство новых образцов вооружения с требуемыми характеристиками в заданные сроки.

Во многом за счет этого в 1970-1980 гг. в СССР удалось создать самое современное оружие, не уступающее, а зачастую и превосходящее по своим характеристикам лучшие зарубежные аналоги. Научный и технологический задел, на котором до сего дня базируется отечественная оборонная промышленность, тоже был создан в основном в этот период.

Был накоплен опыт и отработано взаимодействие заказывающих органов Минобороны с отраслевыми министерствами и подчиненными им предприятиями при решении масштабных задач создания систем и образцов вооружения.

Во второй половине 1980-х гг. в стране началась другая эпоха.

Вопреки распространенному мнению о незыблемости позиций советской оборонной промышленности до последнего года существования СССР, первый сигнал тревоги для ОПК прозвучал еще в 1983 г. Именно тогда, в рамках кампании по формированию очередной Программы вооружения, по решению Совета министров СССР начали составляться списки "приоритетных" и "особо приоритетных" работ.

Гарантии полномасштабного финансирования в рамках Программы вооружения впредь распространялись только на работы, попавшие в эти списки. Финансирование же остальных работ было переведено на остаточный принцип. Только теперь причины этого нововведения стали очевидны. Его вызвала банальная нехватка бюджетных средств.

Вторым предупреждением для советского ОПК о предстоящем окончании его золотого века стало появление в 1987 г. решения Комиссии Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам о переводе работ по оборонной тематике на полный хозрасчет и самофинансирование.

Главным в этом решении был полный перевод государственного оборонного заказа на договорную основу. Многие положения этого документа действуют, кстати говоря, и поныне.

Прогрессивное начало в этом решении, безусловно, было. Переход на договорную основу означал существенное усиление контроля заказывающих органов Минобороны за расходованием средств, соблюдением сроков и выполнением требуемых качественных характеристик создаваемого вооружения.

Позитивно поначалу сказалось это решение и на серийном производстве вооружения, поскольку заводы стали отчитываться по всем вопросам непосредственно перед заказчиками техники.

Выжить в 1990-е гг. удалось далеко не всем предприятиям ОПК. В этот период погибли многие уникальные технологии, которыми была славна советская оборонная промышленность. Их отсутствие особенно остро ощущается сейчас, когда ситуация вроде бы стала налаживаться.
Фото: Леонид Якутин

Однако была в этой бочке меда и ложка дегтя. Не следует забывать, что к этому времени страну уже начали сотрясать социальные и политические катаклизмы, причем их амплитуда постоянно нарастала. Они существенно раскачивали систему власти и уже не позволяли в полной мере (как еще сравнительно недавно) использовать авторитет органов государственной власти и, при необходимости, репрессивный аппарат для обеспечения реализации плановых решений.

Во второй половине 1980-х гг. принятые государственные решения выполнять стало необязательно. Спрос за невыполнение работ, предусмотренных Программой вооружения, плавно сошел на нет. Да и всесильная в прошлом ВПК все чаще шла на уступки в вопросах продления сроков работ и снижения требуемых уровней характеристик нового вооружения. Причем это происходило на всех уровнях - от Правительства до руководства подразделений предприятий. Организационная часть системы программно-целевого планирования разваливалась прямо на глазах.

Начались сбои и в бюджетном финансировании. В конце 1980-х гг. оно стало осуществляться несвоевременно и далеко не в требуемых объемах. Начались (поначалу небольшие и не очень заметные) корректировки оборонных программ по объемам работ в сторону их уменьшения. Перенос сроков в этот период стал обычной практикой.

Этапным моментом для функционирования ОПК стали принятый Верховным Советом СССР Закон о кооперации и практически одновременно развернувшаяся кампания по приватизации оборонных предприятий. Надо сказать, что эти два события стали началом размывания всей государственной системы программно-целевого планирования.

Во-первых, оборонные предприятия стали обрастать разного рода дочерними предприятиями и фирмами, куда переводились значительные средства, предназначенные для разработки и производства вооружения. Имеющиеся в распоряжении предприятий активы начали использовались в целях, далеких от совершенствования вооружения и военной техники.

Однако бороться с этим явлением было практически невозможно. Существовавшая в то время правовая и нормативная база просто не предусматривала возможностей для противодействия этим явлениям. К тому же и технических возможностей для учета подобных дочерних предприятий, их сертификации и лицензирования попросту не было. Это появилось гораздо позднее - во второй половине 1990-х гг.

Во-вторых, появление в стране, десятилетиями привыкшей к умеренности во всем, касающемся потребления, кооператоров с доходами, в десятки раз превышающими зарплаты самых высокопоставленных работников ОПК, развращающим образом подействовало на людей, работавших как в оборонной промышленности, так и в системе заказывающих управлений. Стали практически обычным явлением попытки организовать свои источники повышения уровня личного благосостояния.

В принципе, тогда эти попытки были в какой-то степени извиняемы. Пустые прилавки, начавшийся рост дороговизны и существенно запаздывающие повышения заработной платы прямо толкали людей на подобные действия. Но позднее все стало гораздо серьезнее и отсчет роста коррупции в этом секторе экономики все же нужно вести с этой точки.

В-третьих, поначалу начавшееся незаметно, а с 1992 г. принявшее обвальный характер сокращение объема государственного оборонного заказа остро поставило перед оборонными предприятиями проблему выживания.

Многие предприятия ОПК уже в конце 1980-х гг. начали ощутимо "проседать". В первую очередь пострадали предприятия, которые занимались вопросами технического и технологического оснащения и развития производства по заказам отраслевых министерств.

Затем эту проблему в полной мере ощутили и все остальные оборонные предприятия. Огромные объемы неоплаченных долгов (так называемая "картотека") стали для них обычным явлением. Как говаривали в те времена генеральные директоры НИИ, КБ и заводов - "чем более уважаемым было предприятие, тем больше у него теперь картотека".

В начале 1990-х гг. многие предприятия стали уже попросту распадаться. Процесс начался с относительно недавно (в конце 1970-х - начале 1980-х гг.) созданных в больших количествах научно-производственных (НПО) и производственных (ПО) объединений.

Подход к их созданию обычно был таким: к головному НИИ или конструкторскому бюро присоединялись заводы, с которыми разработчик состоял в кооперационной связи. Иногда даже не создавалось отдельного руководства НПО или ПО. Функции управления объединением просто возлагались на руководство головного НИИ или КБ.

НПО и ПО были довольно искусственными формированиями. Однако они органично соответствовали принятым нормам функционирования советской экономики. В рыночных же условиях они оказались нежизнеспособными. Резкое сокращение объемов финансирования вынудило руководство (прежде всего заводов) отказаться в рамках кампании по приватизации от дальнейшего участия в НПО.

Надежда была на то, что все равно от потребности в вооружении страна никуда не денется и, по крайней мере, на серийное производство деньги у государства всегда найдутся. Эти и подобные им рассуждения не соответствовали реальным условиям обстановки, складывающимся в тот момент времени в формате взаимоотношений "государство - оборонно-промышленный комплекс". Именно серийные заводы в результате и пострадали в наибольшей степени. Причем пострадали так, что до сего дня большинство из крупных сборочных заводов чувствует себя неуверенно.

Затем пришла очередь НИИ и КБ. Финансирование подавляющего большинства разработок нового вооружения, предусмотренного Программой вооружения и даже включенных в списки "особо приоритетных", уменьшилось в 1992-1993 гг. в разы (а то и в десятки раз).

Из-за острой нехватки средств институты и КБ стали лихорадочно избавляться от того, что не было непосредственно связано с процессами разработки. В жертву были принесены обеспечивающие подразделения, занимавшиеся созданием новых технологий, оснастки и т.п. Пострадали метрологические службы, подразделения стандартизации и др.

В жертву была принесена и система научных исследований и разработок, хотя именно она создавала научно-технический и конструкторско-технологический задел предприятий для выполнения перспективных работ.

С ликвидацией отраслевых министерств, которые финансировали это направление работ, иссякли и финансовые средства. Восполнить их за счет госзаказа не было никакой возможности, поскольку сам госзаказ отличался минимальностью форм и объемов. Поэтому все работы, нацеленные на обеспечение жизнедеятельности и жизнеспособности предприятий в перспективе, были фактически прекращены.

События тех лет предопределили массу сегодняшних научно-технических, экономических и социальных проблем оборонно-промышленного комплекса России - от неуклонного старения работников до высокой текучести молодых кадров. Последнее во многом связано с устаревшим технологическим оснащением производств.

Следующим этапом стал распад многих головных НИИ и КБ на невнятный конгломерат малых предприятий различных форм собственности. Многими представителями директорского корпуса овладела мысль: "я в одиночку выживу, а остальные - как хотят".

Жизнь показала пагубность такого рода устремлений. Выжить удалось единицам из сотен. К сожалению, вместе с ними погибли многие (по некоторым оценкам, более половины) уникальные технологии, которыми была славна советская оборонная промышленность. Их отсутствие особенно остро ощущается сейчас, когда ситуация вроде бы стала налаживаться.

Нельзя не отметить, что ключевой управляющий элемент системы программно-целевого планирования развития вооружения и военной техники - Военно-промышленная комиссия - была ликвидирована сразу же после распада СССР.

Долгое время в стране не было полномочного государственного органа, взявшего бы на себя ее функции. Созданный Государственный комитет (позднее - Министерство) оборонных отраслей промышленности проблемы решить не мог. Прежде всего потому, что этот орган не имел необходимых полномочий. Нештатные комиссии по военно-промышленным вопросам при Правительстве России, периодически создававшиеся и постоянно обновлявшиеся в кадровом отношении, практически не имели никаких реальных прав. Их решения не имели серьезной юридической силы.

Фактически в течение 1990-е гг. в стране не было полномочного органа, ответственно руководившего бы оборонно-промышленным комплексом и с государственных позиций планировавшего его развитие и работу.

Можно констатировать, что в это время программно-целевое планирование развития вооружения и военной техники как государственная система было окончательно разрушено. Помимо этого, прекратилось финансирование мобилизационных мощностей и план расчетного года, принятый еще в начале 1980-х гг., превратился в документ, не имеющей ничего общего с жизненными реалиями.

В это же время авторитет программных документов, прежде всего основополагающего - Программы вооружения - был сведен к нулю. В подобной обстановке система программно-целевого планирования развития вооружения фактически превратилась в частное дело Министерства обороны. Конечно, Программа вооружения, которая даже стала называться Государственной программой вооружения, по-прежнему утверждалась на самом высоком уровне. Внешне она сохранила всю атрибутику важного государственного документа, но на нее почти перестали обращать внимание.

И дело здесь даже не столько в чьей-то личной злокозненности или исполнительской недисциплинированности. По сути, исчез государственный механизм, поддерживающий эту систему. Испарились средства, обеспечивающие выполнение Программы вооружения, исчезла ответственность за невыполнение предусмотренных ею работ.

Полное отсутствие с 1991 г. промышленной политики государства, как и следовало ожидать, наиболее негативно сказалось на оборонной промышленности. Она оказалась полностью дезорганизованной, а государственный оборонный заказ, который всегда был материальным воплощением государственной политики, давно уже имел лишь символические величину и значение. К тому же почти до конца 1990-х гг. он оплачивался государством в основном паллиативными финансовыми инструментами в виде векселей, налоговых освобождений и т.п. Реальная стоимость подобных суррогатов составляла на рынке 30-40% номинала. И это при том, что сама плановая величина госзаказа составляла 20-40% от потребной для реализации работ, предусмотренных Программой вооружения.

Не следует забывать и о секвестировании государственного бюджета страны в 1996 г. Тогда секвестру в наиболее значительной степени подверглись именно статьи, связанные с расходами на оборону. Поэтому нет ничего удивительного в том, что все Программы вооружения периода 1990-х гг. были с треском провалены.

Именно здесь кроются корни парадоксального положения, что отечественные Вооруженные Силы до сих пор не получили практически ни одного по-настоящему нового типа вооружения. Многие из новых образцов, предусматривавшихся Программами вооружения, состарились морально, еще не успев родиться.

Дело еще и в том, что в оборонной промышленности всегда существовал очень четкий порядок межотраслевого и внутриотраслевого взаимодействия, когда ни одно предприятие не могло прекратить выпуск продукции (даже для перехода на более прогрессивные образцы) без согласования со всеми потребителями его продукции и, в конечном счете, без одобрения ВПК и Госплана.

К тому же и в Минобороны существовал специальный орган, наблюдавший за такого рода процессами и координировавший их, чтобы предотвратить нежелательные эксцессы в процессе эксплуатации вооружения. Однако ВПК и Госплан стали первыми жертвами реформ 1991-1992 гг. К сожалению, и упоминавшиеся выше управление Минобороны тоже было ликвидировано в смутные 1990-е гг.

Процесс снятия продукции с производства стал неуправляемым. И это очень больно ударило по системообразующим оборонным предприятиям, занимающимся разработкой и производством сложных видов военной техники, ощутившим на себе все последствия исчезновения комплектующих изделий. В первую очередь это касалось элементной базы как для разрабатываемых образцов, так и для вооружений, находящихся в войсках.

Поэтому предпринимаемые сейчас, по прошествии 20-25 лет после задания разработки, попытки доведения этих образцов вооружения до кондиции вряд ли будут успешными независимо от объема средств, выделяемых на их реанимацию.

Тем временем изменения происходили и в Минобороны, у заказчиков вооружения и военной техники.

Крайне негативным фоном для перестройки системы заказов Министерства обороны послужило то обстоятельство, что в 1992-1995 гг. неоднократно производились организационно-штатные реформы Вооруженных Сил, в том числе заказывающих управлений и служб.

Они осуществлялись, как правило, под флагом сокращения численности Вооруженных Сил. Но пропорционально система заказов пострадала существенно больше штабов и органов военного управления как в количественном, так и в качественном отношении. Столь же серьезный ущерб был нанесен и научно-исследовательским учреждениям Минобороны, потерявшим тогда не только до половины численности, но и основную часть серьезных ученых.

Большинство заказывающих управлений после двух- и трехкратного сокращения численности превратилось из главных управлений просто в управления. Дополнительно значительная их часть была выведена из центрального аппарата Минобороны и переведена на войсковые штаты. На практике это означало существенную потерю престижности службы в этих управлениях. Так, воинские звания по всем должностям были понижены на 1-2 ступени, должностные оклады уменьшились на 30-40%.

Не следует забывать, что это происходило в годы галопирующей инфляции, когда зарплата в армии и без того была очень небольшой и к тому же выплачивалась крайне нерегулярно. Прямым следствием подобных оргмероприятий стал резкий отток из заказывающих управлений высококвалифицированных военнослужащих - специалистов уникального профиля.

В те же годы выяснилось, что наличие в Минобороны более 60 заказывающих управлений и служб было терпимо только в условиях полного удовлетворения их потребностей в финансировании работ и закупок. Как только объем финансирования упал, в Минобороны возникла острая проблема ранжирования работ по их важности для обороны страны.

Как водится, проблема оказалась не решаемой, поскольку никакие объективные критерии не могли удовлетворить амбиции всех заказчиков.

Видимо, поэтому руководство Минобороны пошло на прямое сокращение числа заказывающих управлений и служб, которым предоставлялось право самостоятельно осуществлять договорные работы в рамках государственного оборонного заказа.

Одними из первых под реформаторский пресс попали научно-технические комитеты. С середины 1990-х гг. финансирование заказывавшихся ими научно-технических прогнозов и научно-исследовательских работ, носивших фундаментальный характер и направленных на перспективу, практически повсеместно было сведено почти до нуля.

Вместе с этим при разработке очередной Программы вооружения в 1996 г. были ликвидированы Основные направления развития вооружения и военной техники. Таким путем из системы программно-целевого планирования был изъят один из ключевых элементов, обеспечивавший главное в Программе вооружения - ее реализуемость, являясь источником, питавшим промышленность свежими идеями.

Затем принялись сокращать число самих заказывающих управлений и служб. Ликвидация права заказа у большого числа самостоятельных родов войск и служб Министерства обороны и передача этих заказов частично аппарату Начальника вооружения, а частично - головным заказчикам видов Вооруженных Сил по большому счету положительного эффекта не принесла.

Хотя формально число заказчиков уменьшилось в 3-4 раза, но объективно необходимость заказывать специальную технику осталась. Для управлений же, куда были переданы эти заказы, такие непрофильные работы остались пасынками и финансировались в последнюю очередь.

Убедившись в неэффективности такого пути, взялись за заказывающие управления в целом. Родилась концепция "единого государственного заказчика". Несколько лет эта концепция оставалась на бумаге (и лишь время от времени слова о необходимости ее реализации произносились с высоких трибун). На деле же почти ничего не менялось.

Единственно, витавшие в воздухе идеи о коренной реорганизации военной системы заказов, обрастая, как водится, различными слухами, отнюдь не способствовали повышению эффективности деятельности системы заказов, потерявшей к тому же значительную часть своего костяка - квалифицированных кадров.

В практическую плоскость вопрос о формировании системы единого военного заказчика был переведен только в конце 2003 г.

Окончание следует.